ЦСР о неудачах реформ в России. А что взамен?

Тебекин Алексей Васильевич, Директор Центра исследования проблем развития экономики Международного университета в Москве, доктор технических наук, доктор экономических наук, профессор, почетный работник науки и техники Российской Федерации

В докладе Центра стратегических разработок (ЦСР) на тему «Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня» в конце 2016 года были прокомментированы причины неудач предыдущих экономических стратегий развития России.
В докладе, в частности, отмечается, что «воплощению в жизнь стратегий экономического развития, которые разрабатывались и принимались в России в прошлые годы, помешали административные барьеры, лоббисты, недостаточная проработка и размытые полномочия».
Если интегрировать все перечисленные факторы, то можно подытожить, что причины неудач предыдущих экономических стратегий развития России связаны с нежеланием административного аппарата что-либо менять.
Любая стратегия предполагает реализацию цепочки «цель-задачи-технологии-орг. структура-люди».
Поэтому, когда для достижения новых целей и решения новых задач закономерно предлагаются новые технологии, это неизменно приводит к необходимости изменения организационных структур, а, следовательно, неизбежно коснется и людей их наполняющих.
Отсюда и невыполнение, а напротив «реализация в прямо противоположном направлении» таких мероприятий как сокращение государственного сектора, адаптация бюджетных расходов к модернизации, предотвращение «утечки мозгов» и улучшение налогового администрирования.
И любая чиновничья система, выстроившая структуру под себя, будет сопротивляться изменениям, затрагивающим ее интересы.
Поэтому, когда ЦСР делает на основе экспертизы Стратегии-2020, майских указов президента и приоритетных национальных проектов заключение о том, что Стратегия-2020 явилась «декларацией о намере¬ниях» «из-за недостаточной вовлеченности предста¬вителей органов власти» то это как минимум удивительно.
Рассмотрим для примера содержание Плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, Утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 г. ¹ 98-р, предназначенного, в первую очередь, для решения задач импортозамещения.
Оставим за скобками то, что в документе на 38 страницах термин «импортозамещение» встречается всего 5 раз (из них 3 раза в общем контексте), а из 60-ти пунктов плана речь об импорозамещении в прямой постановке присутствует лишь в 2-х пунктах.
Обратим внимание на формулировки названий и ожидаемых результатов 2 пунктов мероприятий.
Пункт ¹ 12: Формирование механизма предоставления из федерального бюджета предприятиям промышленности, реализующим проекты импортозамещения, в том числе в рамках соответствующих программ, субсидий на компенсацию части затрат на уплату процентов по кредитам, привлеченным в российских кредитных организациях на пополнение оборотных средств и (или) финансирование текущей производственной деятельности Ожидаемый результат : Обеспечение бесперебойной работы промышленных предприятий.
Пункт ¹41 : Утверждение и обеспечение реализации отраслевых программ (планов) импортозамещения. Ожидаемый результат: Формирование благоприятных условий для развития производства российской конкурентоспособной продукции в приоритетных отраслях

Если обратить внимание на формулировки ожидаемых результатов, то нужно отметить, что они слабо согласуются с принципом измеряемости целей, требуемому к исполнению при стратегическом планировании.
Однозначно оценить степень обеспечения бесперебойности работы и уровень формирования благоприятных условий для развития достаточно сложно в силу размытости формулировок. Но в и этом весь смысл – такие формулировки практически безопасны для чиновников с точки зрения исполнения принятых решений.
Поэтому, когда ЦСР констатирует на основе анализа стратегических документов размытость ответственности исполнительной власти, из-за чего «до сих пор остается неясным, какая степень ответ¬ственности за выполнение лежит» на тех или иных чиновниках, то надо понимать, что для чиновников это самая выгодная ситуация. И именно она, а не «недостаточная вовлеченность предста¬вителей органов власти» приводит к размытости формулировок, снимающих практически всю ответственность за результат, и нивелирующих процессы развития.
Поэтому выводы ЦСР о том, что средний уровень выполнения мер, описанных в Стратегии-2020 составил всего 29% совершенно не удивительны, как и то, среди мер, реализованных полностью, большинство носило технический характер, и не требовало изменений институциональной среды и механизмов работы госаппарата.
Возвращаясь к тому же плану импортозамещения, можно отметить, полностью были выполнены только те пункты (27% по оценкам счетной палаты), которые касаются докапитализации банков. Эти меры уж совершенно точно носили технический характер, и не требовали изменений институциональной среды и механизмов работы госаппарата.
Отсюда и отмечаемый ЦСР «высокий уровень имитации или формальной реализации мер и поручений» и «почти не выполненные» пункты, касающиеся новой модели роста и обеспечения макроэкономической стабильности, развития общественных институтов, федерализма, местного самоуправления и т.д.
Эксперты ЦСР нашли несколько пунктов, которые, по их мнению, «властям удалось реализовать полностью». Среди них: принятие нового бюджетного правила, государственные заимствования в национальной валюте, гибкость рубля, поддержание ключевой ставки на высоком уровне, изменения в пенсионной системе (в том числе снижение тарифа взносов в ПФР с 26 до 22%), запрет на курение в общественных местах.
Если исключить из этого списка как безусловный успех запрет на курение в общественных местах, то оценка со знаком «плюс» всех остальных вопросов из этого списка весьма неоднозначна.
Принятие нового бюджетного правила совершенно не означает, что оно стало лучше. Во всяком случае оно не решает проблемы зависимости бюджета РФ от нефтегазовой «иглы».
Гибкость рубля, если понимать под гибкостью то, что произошло в декабре 2014 года – это ни что иное как обвал национальной валюты – падение более чем в 2 раза (с 32,7 руб. 1 января до 67,8 18 декабря 2014 г.).
То же касается поддержания ключевой ставки на высоком уровне. При нынешней ставке ЦБ в 10% длинных кредитов в банках как не было, так и нет (менее 1%). Давайте сравним с ведущими странами мира, где эта ставка не превышает 0,5%. Да можно кичиться, что 10%, установленные 19 сентября 2014 года, это не 17%, установленные 16 декабря 2014 года. Но давайте вспомним, что еще 15 декабря 2014 года ставка была 10,5%. То есть почти как сегодня. Поэтому хвалить ЦБ за кульбиты с ключевой ставкой как-то несолидно. Опять же сегодняшние 10% это далеко не 5,5%, которые были до 2 марта 2014 года.
Изменения в пенсионной системе тоже никаких плюсов в себе не несут, поскольку финансово ничем альтернативно не покреплены. И, скорее всего, все закончится не избирательным, как сейчас, а тотальным увеличением пенсионного возраста, чтобы сократить пенсионные расходы.
Говорить же о переходе к государственным заимствованиям в национальной валюте как о достижении просто неуместно. А в какой же еще валюте должны осуществляться государственные заимствования?
Что же предлагается ЦСР, осуществляющим подготовку стратегии развития страны на 2018–2024 годы?
Само целеполагание, принятое ЦСР при подготовке этой стратегии (а именно: привлечение к работе представителей органов власти (министров и губернаторов), то есть чиновников; отказ от избыточной сосредоточенности на экономической повестке (а была ли она? – прим. автора) и уделение большего внимания институциональным вопросам (в частности, судебной системе) априори не в состоянии решить накопившиеся проблемы.
Такое целеполагание ошибочно в самой своей постановке. А значит не способно обеспечить достижение необходимого